水利建设项目招标采购实务操作的控制要点

来源：《招标采购管理》2016年第4期        作者：上海东方投资监理有限公司，高静

编者按：招标采购是水利工程建设的重要环节，基于水利建设项目很强的专业性特点，其招标采购相较一般建设项目更具特殊性。文章提炼了水利建设项目招标采购的特点，并对其实务操作的控制要点进行梳理，运用具体案例介绍了水利建设项目招标采购的有效措施。

在市场经济环境下，招标投标已成为我国建筑市场最基本的交易形式，而水利建设项目更是我国建设领域中最早引入并推广招标投标和合同管理机制的行业。1983年，云南鲁布革水电站引水系统工程将国际项目管理模式引入国内，该项目成为我国改革开放后首个采用国际招标方式确定施工单位的水利建设项目，其实践经验对我国实行工程招标发挥了助推作用。

依据《招标投标法》规定，由于绝大部分的水利建设项目均属于国家投资或融资的大型公益性基础设施工程，因此必须进行招标采购。如今，我国水利建设项目基本上都是通过招投标这一交易方式进行的。通过竞争能有效地减少信息不对称，从而选择最合适的承包企业，尽量降低造价，提高投资效益，同时有效防止腐败行为的发生，保证工程质量。

笔者长期从事上海市水利建设项目的招投标代理工作，在此对水利建设项目的招标采购实务作一些总结。

一、水利建设项目概述

水利建设项目是指对自然界的地表水和地下水进行控制和调配，协调水资源环境与人口、经济、社会的可持续发展关系，通过蓄洪补枯、农田灌溉、围海造地、水力发电等方式提升水资源承载能力的工程建设项目。

我国是传统的水利大国。近年来，国家对基础设施特别是水利方面的投入逐年加大，水利工程建设己逐步上升到资源水利、环境水利、民生水利的新高度，成为社会安定的重要保障。随着三峡工程、南水北调等一大批国家重点工程的建成并投入使用，水利工程建设更是上升到关系国家安全的战略地位。

二、水利建设项目招标采购的特点

1.工程条件复杂。每一个水利建设项目的工程条件都比较复杂，地质、地形、水文、环保等各方面的影响，使得项目招标工作因其专业性和技术性变得复杂，前期工作量很大。

2.评标专家要求高。由于招标从设计、施工、监理到设备材料采购的专业跨度大，涉及的专业知识广泛，而水利工程项目规模庞大、技术复杂，包括防洪排涝、水力发电、气象地理、勘探测量等方面，评审阶段需要与项目规模和复杂程度相适应的工程技术、项目管理、经济等多方面的专家。

3.对工期极为关注。水利工程建设技术复杂，工程进度控制难度大，工期是项目整体效益中的管控重点，影响工期的主要因素包括人员和资金投入。此外，施工导流、安全度汛等要求也是影响水利工程进度的客观原因。

4.水利建设投资大。由于水利项目某些单项工程无法划分标段，千万上亿的中标金额较为常见。

5.成本价认定困难。认定低于成本价的难度大，主要因素是工期长而导致物价变化存在不确定性，加之工程规模大、施工条件复杂，再考虑到整个工期物价随时间变化，因而其投标单价还有暂定性的特点。

6.招标工作要求严格。基于我国审计监督的制度安排，水利建设项目一般均具有国有投资性质，故必须更加严格执行招标投标制度，确保招标工作公正、客观。

三、水利建设项目招标实务操作的控制要点

1.招标策划

水利建设项目招标前应认真进行招标策划，其主要内容是确定标包方案、招标人提供的条件和技术标准等。一般情况下，水利建设项目不做标段的划分，但如果大型项目作为一个整体进行招标，就会出现增加投标人资格条件的情况发生。为避免潜在投标人数量减少而降低投标竞争性，应将项目划分成若干标段，再综合考虑招标项目的专业要求、投资规模、资质条件、工序衔接、施工管理等因素。

2.资格预审

资格预审可以保障投标人都具有相应的履约能力，是发现围标的第一道关口，直接关系着招标效果。结合水利建设项目的规模特点与技术水平的基本要求，须对投标人进行资格预审，考察其资格、能力与信誉度，对资质不合要求或无法胜任工程建设任务的投标人采取完全淘汰或几乎完全淘汰制度，以避免恶性竞争。

招标人可以通过资格预审条件的限定来选择不同的竞争程度，采用有限数量制的方式确定投标人的数量，可有效降低评标成本。

3.招标文件

编制一份完整、统一、规范的招标文件（包括准确的工程量清单）是招投标、评标、后续合同管理等各项工作的重要依据。在水利建设项目招标文件编制过程中，尤其要重视施工合同文本的编制质量。对于合同履行过程中不一定能发挥作用或没有专用条款对应的通用条款，尤其是像“有效期延长、免责、不可抗力、争议与仲裁”等不常用条款，为了确保招标文件编制完整性、审查全面性和特殊条款应有约束力等，不能无故进行删除。对于工程可能遇到的特殊问题，还需要通过在专用条款中用补充条款明确其约束力和处理依据。要根据水利工程特点、技术工艺和项目管理要求选择合适的合同类型。合同文本尤其要合理分配招标人和投标人的风险。

要注意招标文件的规范性和统一性，在检查和复核工程量清单时，要统一工程量计量单位和报价单位，避免与实际脱离的情况。招标人员要检查招标文件前后章节内容的一致性，避免招标人与买方、投标人与卖方、承包人与施工方、供货方和设备厂家等名词在同一份招标文件不同章节中的混用。

4.招标控制价

招标人设置的招标控制价，可依据确定的施工方法和有关造价指标来作为组价基础，并根据资格预审情况进行适当的降价。招标控制价的作用：第一，可作为衡量投标报价合理与否的基准，在一定程度上避免出现暗箱操作等违法行为；第二，设置中标价上限后，作为警示，可有效地解决投标人围标、肆意哄抬标价的问题，利于控制工程造价，减少招标人的损失。

5.评标方法

这里主要介绍《水利工程建设项目招标投标管理规定》中明确规定的综合评分法、综合评议法和两阶段评标法。

5.1综合评分法

该评标方法适用于技术要求一般、施工图纸齐全、容易确定标底的工程，以量化各评审因素项为主要特点。具体做法：首先在招标文件或评标办法中将投标人资质、业绩、技术、商务、服务条款等评标内容进行分类，形成若干评审因素项，并根据达标程度匹配相应分值。开标后评标委员会专家要按照评分细则采用无记名方式进行独立打分，在打分过程中对投标人的每一项评审因素项进行逐一核对，最终得分最高者为中标人。该方法操作性强，但较为粗糙，且对专家能力要求较高，目前是我国水利建设项目评标过程中主要采用的评标办法。

5.2综合评议法

该评标方法适用于技术水平要求高、技术方案不同对工程造价影响大、采用节省造价的新型施工技术、标底确定难度高的水利建设项目，不能采用量化指标评审是其主要特点。具体做法：将报价、施工组织设计、质量标准、工期、项目经理资历、企业信誉等因素作为评审内容，评标委员会在对全部投标文件进行综合评议后确定中标人。综合评议法虽然可以反映不同评审意见，但弹性较大，衡量标准不具体，易造成评标意见悬殊，难以令人信服。

5.3两阶段评标法

该评标方法适用于要求高、情况复杂的水利建设项目。第一阶段通常采用综合评分法或综合评议法，评标委员会按照评审细则对技术方案等非价格因素进行评审，并确定若干名中标候选人；第二阶段通常采用单项评议法，从价格因素进行评议，在已入选的中标候选人中确定最终的中标人。

6.评标澄清

在此阶段，应遵循“保证评标时间是前提、专家职业素质是关键、积极澄清疑问是保证”的原则。在评审过程中，如发现投标文件存在可能隐含的风险，评标委员会可以集体确定3家以上风险较大的投标人进行问题澄清。经澄清后确定有风险的，则应按照规定的量化方法进行费用折算，如：可运用资金时间价值法折算付款条件与工期因素，运用价值工程法折算质量标准因素，运用参考价格法计算工程漏项问题，并根据量化后的结果进行评标。

四、上海市某水利建设项目招标案例

1.基本情况

本案例为上海市浦东新区中部岸段的某圈围工程，堤防工程级别为一级，概算总投资约4.5亿元。本工程主要内容包括：新建围堤总长约6097m，其中1#围区顺堤1856m、南侧堤469m；2#围区顺堤2998m、南侧堤333m、北侧堤441m；排水口2座（1#、2#围区各一座）；龙口1 座，布置在2#围区。

2.招标采购具体措施介绍

2.1进行严格资格预审

本项目要求具备水利水电工程施工总承包一级及以上资质或港口与航道工程施工总承包一级及以上资质，根据掌握的情况，上海地区有以上资质的单位不下60家。为避免施工质量差、企业规模小、信誉差的投标单位参加投标，扰乱正常招投标活动，出现低价竞标甚至围标等不良现象，本项目采用有限数量制方式对投标人进行资格预审。

为了避免投标单位所递交的类似项目业绩在评审时引起争议，在招标文件的前附表中对类似项目业绩进行了统一定义：

（1）项目类型要求：必须同时具备：①水利水电工程中的围垦、堤坝工程，或港口与航道工程中的防波堤、围堤护岸工程，独立的围内吹填工程除外；②中国境内沿海具有潮汐特征的工程总承包项目。

（2）时间要求：在2010年1月1日至本次招标的资格预审申请文件递交截止时间期间，通过完工验收或竣工验收。

（3）规模要求：单项工程合同金额18000万元以上。

（4）证明资料要求：合同及中标通知书复印件（须一并提交）、有关验收结论文件，如合同工程完工证书、工程竣工证书副本、合同工程完工验收鉴定书等。

（5）以上相关证明材料均须准备一套原件备查，若投标人在开标时未能提交原件或所提交的原件有遗漏，则其相应业绩为无效。

通过严格的资格预审程序，择优选取了7家投标单位进入后续的施工招标，这7家投标单位均为综合实力强、企业信誉优的单位。

2.2准确选用文件范本

本项目在招标文件编制时，主要依据水利部等编制的《水利水电工程施工合同和招标文件示范文本》（GF—2000—0208）、《水利水电工程标准施工招标文件（2009 年版）》和《水电工程施工招标和合同文件示范文本》（水电2010 范本）等范本文件，并参考了《水利水电工程施工总承包企业资质等级标准》、《水利水电工程标准施工招标资格预审文件》等。再结合工程特性、项目立项文件、施工工艺技术、市场现状和建设单位项目管理能力等方面，从项目合同管理、施工质量进度成本控制等方面考虑，细化了招标文件中专用合同和技术条款，确保在相对低价的基础上，选取到技术、实力、信誉均较优的施工单位。

本项目工程量清单编制的主要依据是《水利工程工程量单计价规范》GB50501—2007和《建设工程工程量清单计价规范》GB50500—2013。

2.3抽取双倍技术专家

由于水利建设项目比较专业，专家人数有限，在施工招标评标前，基于增加评标技术专家的独立性、保密性的考虑，除招标人代表外须申请双倍的技术专家人数（即：在专家库中随机抽取4名水利专业、4名水运专业的专家），8名专家依照名单打印顺序，按专业平均分为前后两组，每组4名。在技术标评标现场，由地方政府招标办监管人员抽签决定前组或后组专家参加评标工作。

2.4采用两阶段评标法

招标文件明确规定：技术标与商务标同时递交；采用两阶段开评标方式。

第一阶段：先开启技术标，同时封存商务标。

第二阶段：将第一阶段评审为有效技术标的对应商务标全部开启，但评审专家仅针对技术标得分前三名的对应商务标进行评审，根据经评审后的商务总报价评审价由低至高的次序（经评审的最低投标价法），确定第一、第二（若有）、第三（若有）中标候选人，若遇到评审价相同的情况，则由评标委员会以记名投票方式，以自然数票来确定并列者的最终排序。

通过上述几项措施的综合运用，最终为招标单位成功遴选了一家技术过硬、实力雄厚、价格合理的施工单位。

五、结语

当前，国家正大力提倡和鼓励发展电子招标投标，未来电子招投标将成为水利建设项目招投标的新方式。随着我国各地的公共资源交易平台建设加速推进，拥有完善设施和规范流程的各级公共资源交易中心将是未来一段时期水利建设项目招标投标的新平台。

20世纪80年代，“鲁布革实践”直接冲击了传统思维和观念，开创了中国建设管理体制改革的先河。今天，作为重要基础设施的水利建设项目，也应秉持敢为人先的优良传统，率先采用先进招标方式，主动对接国际工程管理实践，争取不断取得丰富的经验和成果，汇入我国全面建成小康社会、实现民族复兴的历史洪流。