作者: 重庆宏达招标代理有限公司，张德和

编者按：近年来，受国际经济下行和国家严格控制地方政府新增债务的双重影响，导致各地区投资乏力，经济增长明显下滑。为解决投资发展问题和有效控制新增债务，政府和社会资本合作（PPP）模式应运而生。文章结合项目的实施和近年来国家、地方、行业相继出台的PPP政策文件，进一步探讨了PPP项目的规范化操作。

近期，笔者所在的公司成功代理了某中型水库政府和社会资本合作（PPP）社会资本公开招标项目，该项目是所在直辖市首个PPP社会资本公开招标项目。在该项目的运作上，政府采用项目捆绑土地的模式通过招标选择社会资本来共同推进项目建设和运营。下面，笔者就结合该项目的实施和近年来国家、地方、行业出台的PPP政策文件，来进一步探讨PPP项目如何规范化操作。

一、项目概况

（一）项目简介

该水库的建设任务是以城乡供水为主，兼有农业灌溉、发电等综合效益。工程由大坝枢纽工程、调水工程、灌溉供水工程及电站工程组成，为III等中型工程。工程总投资5.7亿元，资金来源分为中央及市级投资补助的4.6亿元和地方配套建设资金1.1亿元两部分。

（二）合作方式

该水库属准经营性项目，政府采用项目捆绑土地的模式通过招标选择社会资本来共同推进水库建设和运营，即：政府通过招标选择社会资本签订PPP项目合同并建立合作投资运营关系，由社会资本出资水库地方配套建设资金，政府通过授予社会资本水库特许经营权并附加商业开发项目，平衡社会资本投资成本及合理收益。

（三）合作期限

工程建设期：37个月；特许经营期：水库建成投用后15年。

二、项目发起

PPP项目有两种常见的发起方式：政府发起方式和社会资本发起方式。

政府发起方式是指项目在传统的“政府规划-可行性研究-批准立项”流程结束后，政府通过竞争性方式选择社会资本的发起方式。

社会资本发起是指社会资本向政府提交项目意向书或项目初步建议书，政府审查并批准项目立项的发起方式。

本项目已完成了初步设计和投资概算的审批，政府在该阶段提出采取PPP模式来实施该项目，显然该项目属于政府发起方式。

三、项目实施方案

政府委托工程咨询机构编制项目实施方案并提交审批。根据《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）的规定，项目实施方案应包括以下内容：

1.项目概况。

2.风险分配框架。按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，在政府和社会资本间合理分配项目风险。

3.项目合作方式。现存的合作方式多种多样，如BOT、BOOT、BOO、TOT等，需要根据项目投资收益水平、风险分配框架、项目后期处置等因素综合考虑后做出决策。

4.投融资结构。主要说明项目资本性支出的资金来源、性质和用途，以及项目资产的形成和转移等。

5.合同体系。主要包括PPP项目合同、融资贷款合同、工程承包合同、设备采购合同、保险合同、运营服务合同、原材料供应合同、产出销售合同等，其中PPP项目合同是最核心的法律文件，是主合同。

6.边界条件。主要包括以下边界条件：

（1）权利边界。明确项目公司权利设定、项目资产权属、项目提前终止、项目移交等权利义务。

（2）交易边界。明确合同期限与内容、回报机制、产出标准、收费定价调整机制等。

（3）履约保障边界。包括保函和保险两类：保函分为投资竞争保函（投标担保）、建设履约保函、运营维护保函、移交保函、维修保函等；同时要明确强制保险方案。

（4）衔接边界。明确应急处置、临时接管和提前终止、合同变更、合同展期、改扩建需求等应对措施。

7.监管架构。主要包括授权关系和监管方式。授权关系主要指政府对项目实施机构的授权及政府对中标社会资本的授权。监管方式主要包括履约管理、行政监管和公众监督等。

8.社会资本选择方式。根据招标投标法律法规，明确社会资本的选择方式、组织形式、选择标准等。

本项目所在地政府委托工程咨询机构和笔者所在公司编制了项目实施方案，经市级发展改革、水利、财政、国土等部门联合评审后报市政府审批，最终获批。

该项目实施方案在项目概况、风险分担框架、合作方式、投融资结构、权利边界、交易边界、衔接边界、社会资本选择方式等方面内容全面、表述清晰、重点突出，但也仍然存在一些不足之处：

1.合同体系基本缺失。未在项目实施方案中对该项目的合同体系进行规划、设定，为后期项目签约增加了难度。

2.履约保证边界不完整。仅明确了建设履约保函和运营维护保函，未对强制保险方案和投资竞争保函（投标担保）、移交保函、维修保函等提出要求。

3.监管架构不完整。缺少履约管理和公众监督的内容，同时社会资本选择过程的行政监管主体设定不清晰。

4.提前设定详细的评标标准并将其纳入项目实施方案中。评标办法和标准本是招标文件中的主要内容，而本项目提前设定了详细的评标标准并将其纳入项目实施方案中，直到后期编制招标文件时才发现原来的评标标准与实际情况存在差异。建议项目实施方案中不宜再把详细评标标准纳入其中，这样操作，既结合实际，又节省人力成本。

5.审批流程不够简化。PPP模式是投融资改革创新的产物，应简化审批流程、提高工作效率。建议项目实施方案由地方发展改革部门审核后报地方政府审批，审批后的项目实施方案抄送相关部门。

四、社会资本选择

（一）选择方式

根据财金〔2014〕113号文件规定，社会资本选择方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源采购等。以上诸多选择方式可以分为两大类：无限竞争（公开招标）和有限竞争（除公开招标以外的方式）。在编制项目实施方案时，应根据项目需求特点依法选择适当的方式。

1.公开招标：主要适用于边界条件和技术经济参数明确且完整、市场响应性强、符合国家法律法规和招标投标政策的项目，对于此类项目，公开招标应作为社会资本选择的主要方式。

2.邀请招标：项目具有特殊性，经过市场测试，只能从有限的社会资本中择优选择合作方。

3.竞争性谈判、竞争性磋商：适用于通过招标未能成功选择到社会资本的项目；技术复杂、标准难以统一、市场对边界条件认知度不高、不能确定详细规格或具体要求的项目；时间紧迫、通过招标不能满足紧急需求的项目。

4.单一来源采购：适用于因专有技术或专利，只能由唯一社会资本承担的项目；必须保证原有项目一致性或配套的项目；通过其他选择方式仍无法成功选择到合格社会资本的项目。

本项目属于水利工程，且前期工作基本完成，设计文件深度满足施工建设要求，各项技术经济参数明确，满足项目实施的市场主体竞争充分，因此，政府采取公开招标方式选择社会资本。

（二）资格审查方式

按招标投标相关规定，资格审查方式分为资格预审和资格后审两类。

根据财金〔2014〕113号文件规定，同时基于有利于节省社会投标综合成本、通过市场来测试潜在社会资本的积极性、引导市场主体有序公平竞争等多方面因素考虑，PPP项目宜采取资格预审方式。通过资格预审，可以达到以下几方面的目的：

1.提前发现合格的市场主体，避免直接招标后投标人不足法定家数造成招标失败，进而可以节省重新招标的时间和费用支出。

2.资格不满足的企业在资格预审阶段被发现，减少其不必要的投标费用支出。

3.政府对合格投标人有初步了解后，可结合项目实际情况，制定更科学、合理的招标条件，更利于投标人公平有序竞争。

（三）招投标期限

《招标投标法》及其实施条例对招标文件发售期限、招标文件发出至投标截止时间的期限、答疑补遗文件发出至投标截止时间的期限等做了明确规定。

本项目在满足相关规定的情况下，适当延长了投标人应标的时间。

本项目附加配置的土地资源项目需要中标社会资本在规定期限内开发完成，虽然政府在招标文件中明确了该宗土地的规划指标和技术参数，但是，作为有经验的社会资本企业，在获取招标信息之后，需要在完成地块周边的基础设施调查、人均消费水平调查、房产消费调查、产品定位策划、开发投资测算等工作之后，才能做出科学合理的投标决策。为此，建议类似的PPP项目招标阶段，应根据项目实际情况，给投标人充足的应标时间，甚至可以征求投标人的意见后通过补遗方式确定最终的应标时间，让招投标双方在招标过程中充分了解影响后期履约的各方面信息，为获得较好的招标质量和合同履约质量提供保障。

（四）评标办法

评标办法分综合评估法和经评审的最低投标价法。PPP项目需要从技术能力、融资能力、管理能力、风险控制能力、履约能力、信誉等多方面对社会资本进行综合评定，不能把价格作为唯一的评比因素。所以，PPP项目评标办法比较适合采用综合评估法。

本项目采用综合评估法，评分因素主要包括融资方案、施工方案、运营方案、财务评价、移交方案、业绩和经验、人员资格和能力、财务状况、企业资质、报价等。

（五）招标文件中的合同条款

传统招标项目需要在招标文件中比较详细地载明合同文件，明确双方的权利、义务、风险等边界条件，一旦中标，双方即按招标文件中的合同文件和中标人的投标承诺及时签订承包合同。PPP项目涉及的合同体系复杂，合同种类繁多，合同关系交错，合同中大部分内容需要双方进一步磋商和明确。在招标文件中载明完整的合同内容不太现实，只能将PPP项目合同的核心条款以及合同体系的构成在招标文件中告知投标人，具体内容在合同谈判阶段确定。

本项目在招标文件中载明了PPP项目主合同和国有土地出让合同。PPP项目主合同按（《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》发改投资〔2014〕2724号）规定的通用合同指南编写，内容全面，结构清晰；国有土地出让合同按国土行业部门范本编制。以上两个合同文件具有较强的法律依据，不足之处是未在招标文件中就本项目的合同体系进行阐述，后续招标项目应该将项目实施方案中的合同体系纳入招标文件中。

（六）招标组织过程的行政监督

PPP是近年来创新的投融资模式，项目的实施涉及政府多个部门的分管领域。国家在项目实施方案审批阶段设置了联审机制，但对进入招投标阶段的行政监督并没有明确规定，解决这个问题的关键是要在项目实施方案编制时进行监管构架的设计。